期待新修订监狱法实施实现“三个转变”
日前，“周泰·焦点”第25期——聚焦新监狱法在线上播出。本期焦点由北京大学法学院研究员江溯教授担任主持人，并邀请到北京师范大学刑事法律科学研究院吴宗宪教授担任主讲，对该新法的亮点及意义进行探讨。与谈人包括北京周泰律师事务所高级合伙人彭文昌律师、北京周泰律师事务所合伙人张缙律师、北京周泰律师事务所聂笑阳律师。
本文是彭文昌律师以《期待新修订监狱法实施实现“三个转变”》为主题的发言实录，整理刊发以飨读者。
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彭文昌
北京周泰律师事务所 高级合伙人
吴宗宪教授《新修订监狱法的突出亮点》全面、系统地阐释了新修订的《中华人民共和国监狱法》（以下简称“新修订监狱法”）重大变化、重要内容、重大意义，让我们对修法的背景、内容有了更深入的理解和把握。作为主要从事刑事辩护工作的律师，我对新修订监狱法关注主要有两个原因：第一，刑罚执行更加法治、科学、文明、人道，是刑事司法发展进步的重要内容和标志；第二，刑事诉讼中的嫌疑人、被告人对刑罚执行的法律规定和政策非常关注，也是在我们辩护工作经常会碰到的实务问题。
正如吴教授所言，这次新修订监狱法在很多方面实现了全面革新。我认为最重要的是，或者是我最关注的，是立法理念和导向方面的新变化。比如说，提出“建立公正、法治、文明、廉洁、高效的监狱刑罚执行体制”“以改造人为宗旨”“尊重和保障人权”等等。新修订监狱法之所以出现这些新变化，更新理念之所以重要，是因为1994年以来、2012年以来我们国家政治经济、社会结构、信息技术、社会治理等方方面面发生了巨大而深刻的变化，刑罚执行面临法治化、公平化、文明化、人道化等需求的挑战。2026年6月，国家发布了《中国人权行动计划（2026-2030年）》（以下简称“《行动计划》”）[1]。这已经是我国政府制定实施的第五期国家人权行动计划。《行动计划》确立的基本原则是“呵护人的生命、价值、尊严”；在健全公民权利和政治权利保障机制方面，专门提出“依法保障被监管人员合法权利”“实施修订后的监狱法，完善监狱工作法律法规和制度体系。持续改善被监管人羁押监管条件，提升医疗卫生专业化水平，充分保障被监管人员合法权益”“完善减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行制度”。我再举一个例子，根据最高检公布的数据：2024年上半年，全国检察机关受理审查起诉各类犯罪109.6万人，同期审结的案件中因犯罪情节轻微不起诉、判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件占比超过85%，较2004年增加30余个百分点；而起诉故意杀人罪、抢劫罪、强奸罪等严重暴力犯罪人数较2004年同期下降62.5%，占比从20.3%下降至3.7%[2]。严重暴力犯罪占比、重刑率持续下降，轻罪案件比例、轻刑率稳定上升，标志着我国犯罪治理已迈入“轻罪时代”，刑罚执行的方式和效果理应顺应犯罪治理的要求发生变化。因此，在当前和今后新修订监狱法实施过程中，我期待的是以理念变革为先导实现三个方面的转变：
刑罚执行从重惩罚向更加注重犯罪预防、社会治理转变
在我国犯罪总量不断下降、三年以下轻罪案件占比达80%以上的“轻罪时代”，监狱的新课题应该是把监狱刑罚执行融入犯罪治理、社会治理的整体格局，探索监狱刑罚执行在预防犯罪、社会治理方面发挥更大作用。查处犯罪、惩罚犯罪的社会成本是非常高的，如果能充分发挥好刑罚执行预防犯罪、促进社会治理的作用，那真是善莫大焉的功绩。
新修订监狱法规定设置不同戒备等级监狱、监区，对罪犯实行分别关押、分类管理、分级处遇，根据罪犯的个体情况制定有针对性的改造方案，鼓励和支持社会力量协助监狱做到教育改造工作，监狱配合有关部门开展法治宣传和预防犯罪教育，为高等院校、研究机构等开展监狱和刑罚执行的理论研究和人才培养提供支持和便利等等新规定，都体现出了理念之变，如果真正落实到位将会在预防服刑人员再犯罪、最大限度发挥刑罚预防功能、促进犯罪治理、社会治理等方面起到积极作用。
减刑假释从重放舞弊、重考核分数向更加注重公平、效果转变
党的十八大以来，针对实践中出现的一些“纸面服刑”“违规假释”等不正常现象、社会影响恶劣的重大案件，“两高”及司法部先后出台了多个规范减刑、假释的规定。新修订监狱法在完善减刑、假释程序方面作出了很多新规定。根据我的观察，现行减刑、假释存在需要研究解决的问题。第一，减刑和假释失衡的问题。根据最高检数据，2024年全国依法减刑28.4万人、假释1.4万人、暂予监外执行1.2万人，比2021年分别上升5.1%、1.2倍和2.7倍[3]。2025年上半年，减刑12万余人、假释7000余人、暂予监委执行5000余人[4]。有研究指出，我国监狱假释率长期低于1%，而发达国家如加拿大约有95%的押犯通过假释出狱。根据我国刑法第七十八、八十一条的规定，减刑、假释的核心条件都是一样的，只不过假释的条件增加了“没有再犯罪的危险”。从刑罚严肃性和改造效果角度看，因为假释有考验期，假释促进改造、预防犯罪的效果应该更好。因此，应该加大假释的适用比例。第二，刑罚执行前羁押期限不纳入考核罪犯导致减刑事实上、区域上的不公平。由于我国刑事诉讼法对于刑事案件侦查、审查起诉、审判期限的规定有很大弹性，不同地区犯罪率的高低和办案水平的高低等因素，导致不同地区、不同罪名罪犯判决生效前在看守所羁押的时间存在巨大差距，由此导致减刑结果的不公平。举个例子，同样是最终可能判处五年有期徒刑的非法吸收公众存款罪犯甲、乙，甲在A地有可能判决生效前已经羁押了三年，到监狱服刑根据规定一次减刑的机会都没有，而乙在B地可能判决生效前只羁押了一年，到监狱服刑可能有两次减刑机会。司法部《监狱计分考核罪犯工作规定》第十八条第二款规定，“监狱应当根据看守所提供的鉴定，将罪犯在看守所羁押期间的表现纳入入监教育期间的加分、扣分，并计入第一个考核周期”，但实践中由于看守所和监狱分属不同管理机关、缺乏细化衔接配套规定等原因，这条规定解决不了上述问题。
罪犯权利保障应从重管理、重安全向更加注重司法文明、人道转变
根据最高检工作报告，2025年全年批准逮捕各类犯罪嫌疑人66.4万人，提起公诉140.4万人，同比分别下降11.7%和13.9%[5]。据此推测，每年监狱新增服刑人员人数在百万级以上。一百万名服刑人员，背后就是几百万个家庭的悲欢离合。因此，对罪犯合法权益的保障、对罪犯亲情需求的保障，不仅是个法律问题，更是关系到数百万个家庭、数千万人幸福的重大民生问题。
新修订监狱法在保障服刑人员权益等方面作出了很多新的规定，主要是规定在狱政管理方面。我根据实际了解的情况，谈两个小问题：第一，会见、通话、视频会见的频次和时间问题。根据新修订监狱法第六十九条的规定，会见、通话、视频会见根据管理的需要设置了很多条件。实践中亲属会见是一个月一次，每次时间也有限制。我希望，在新修订监狱法实施过程中，这方面的管理能更有利于满足服刑人员及近亲属的需要。第二，离监探亲和特许离监落实可能存在打折扣的问题。实践中，对于新修订监狱法第八十五条、八十六条的规定，由于担心离监风险、承担责任、巨大成本等问题，可能落实效果会非常不理想。我这个担心不是没有根据的。1990年制定实施的《中华人民共和国看守所条例》第二十九条第二款规定，“人犯的配偶、父母或者子女病危时，除案情重大的以外，经办案机关同意，并经公安机关批准，在严格监护的条件下，允许人犯回家探视。”这一充满中国传统伦理亲情、符合人道精神的规定，由于缺乏刑事诉讼法等更高位阶的法律依据，实践中根本不可能落实。所以，希望在离监探亲、特许离监这项制度落实上，监狱管理部门能够勇于担当，切实从改造人、满足服刑人员伦理感情需要出发，可以考虑使用电子手铐、信息化报到等方式压缩成本、避免风险，最大限度地把离监制度落实好。
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